De grote verbouwing van Nederland: kansen voor renovatie en transformatie

Hans de Jonge (emeritus hoogleraar TU Delft)
Bart Krol (voorzitter NRP)

Het zal weinigen ontgaan zijn: alle ogen zijn in Nederland weer gericht op de woningbouwopgave. Het duurt niet lang meer voordat ministers van Wonen weer op het matje worden geroepen van de Tweede Kamer omdat zij de beloofde woningbouwproductie niet hebben gehaald, zoals in de jaren zestig van de vorige eeuw regelmatig gebeurde. De woningnood is namelijk terug van weggeweest, slechts een paar jaar nadat rijksbouwmeester Frits van Dongen beweerde dat Nederland wel ‘af’ was en nadat VVD-minister Stef Blok trots liet aantekenen dat hij het ministerie van VROM had doen verdwijnen. De krapte op de woningmarkt was immers opgelost, het was geregeld – zo dacht men in 2017.

Hoe anders is de werkelijkheid anno 2020. De vraag naar woningen was nog nooit zo groot en het aanbod van nieuwe woningen kan daar nog steeds geen gelijke tred mee houden. Het gevolg: stijgende prijzen, krankzinnige toestanden bij de verkoop van bestaande woningen in de grote steden en – dieper in de samenleving – een dreigende tweedeling tussen arm en rijk, tussen haves en havenots. Aan de oplossing van dit vraagstuk moet met man en macht worden gewerkt, zoveel is duidelijk. Niet voor niets wordt de roep steeds luider om het genoemde ministerie van VROM weer in ere te herstellen. Maar dat terzijde.

Twee kampen

In de discussies over de oplossing van het woningbouwvraagstuk tekenen zich twee hoofdkampen af. In het ene kamp vinden we mensen als Friso de Zeeuw, emeritus-hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. Hij stelt dat de woningbouwopgave primair buiten bestaand stedelijk gebied moet worden opgelost. Hij vindt in deze stellingname onder meer RIGO-onderzoeker Geurt Keers aan zijn zijde; gezamenlijk publiceerden zij het onderzoek ‘De onderste steen boven’ (in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers/NVB). Hun pleidooi: hou op met de fixatie op binnenstedelijke appartementenbouw. ‘Leg het accent op de bouw van eengezinswoningen, stadswoningen en andere laagbouwmilieus. (..) En ontwikkel meer groene woonmilieus in de invloedsfeer van stedelijke regio’s.’

In het andere kamp treffen we mensen als Zef Hemel, hoogleraar aan de UvA en voorstander van intensieve metropoolvorming. Hij zegt bijvoorbeeld over de bevolkingsontwikkeling van Amsterdam: ‘Ik schat dat we naar een verdubbeling toe moeten. Als wij niet bouwen, moet de regio dat doen. Haarlemmermeer, Amersfoort, Brabant: de mensen moeten toch ergens wonen. Dan tasten we meer groen aan en moeten al die mensen met de auto naar hun werk.’

Deze scheidslijn treffen we ook in de politiek aan. Zo zijn er wethouders en gedeputeerden die, indachtig het gedachtengoed van de compacte stad , pleiten voor een focus op binnenstedelijke woningbouw. De provincie Noord-Holland is hier een goed voorbeeld van, met een beleid dat primair inzet op verdere verstedelijking langs bestaande openbaar vervoerslijnen. Aan de andere kant zijn er de wethouders van bijvoorbeeld Woerden, Oudewater en Alphen aan den Rijn die onlangs bij de NOS erop aandrongen om tweederde van de woningbouwproductie juist buitenstedelijk op te lossen – ook in het Groene Hart.

Serieuze praktijk

We moeten voorkomen dat we blijven hangen in verharding van standpunten. Het lijkt typisch Nederlands om de discussie over de woningbouwopgave op deze manier te polariseren. Terwijl we met elkaar ook wel weten dat de spreekwoordelijke waarheid in het midden ligt. Zeker, binnenstedelijk verdichten is heel aantrekkelijk. Het is echter ook complex en de betaalbaarheid van de woningen staat niet zelden onder druk. We zien dat de binnensteden van Londen, Parijs en Amsterdam steeds meer het domein worden van de happy few. Daarom is het ook nodig om aan de randen van de steden, met aantrekkelijke combinaties van rood, groen en blauw, woningen bij te bouwen. Een kansrijke verstedelijkingsstrategie moet beide elementen in zich verenigen.

Maar dat is niet het voornaamste pleidooi dat we op deze plaats willen houden. Dat is namelijk een andere maar niet minder pregnante boodschap: neem de mogelijkheden van renovatie en transformatie veel serieuzer mee in de afwegingen over hoe en waar er in de toekomst in Nederland gebouwd moet worden. Wij merken dat de aandacht in de vakwereld de laatste tijd weer verschuift naar de nieuwbouwproductie van woningen en alles wat daarmee samenhangt. Alsof er niet de afgelopen 25 jaar in Nederland ook een zeer serieuze praktijk van herbestemming en transformatie is ontstaan. Het zou beleidsmakers sieren wanneer zij deze praktijk op waarde weten te schatten en als het even kan ook verder zouden stimuleren.

Grote markt

Het schatten van de waarde van transformatie en renovatie betekent een zoektocht naar de harde cijfers – om daarmee ook weg te blijven van het gevaar dat we zelf aanhanger zijn van een ideologie. Laten we daarom eerst kijken naar de betekenis van de renovatiemarkt voor Nederland als geheel. In 2018 bracht Bouwkennis op basis van cijfers van het CBS, EIB en Aedes de renovatiemarkt voor het eerst in kaart. Conclusie: ruim 20 miljard euro gaat hier jaarlijks in om. En dan gaat het alleen nog over de cijfers die betrekking hebben op de woningbouw. Dat is geen ‘klein bier’.

Een andere manier om naar de impact van renovatie en transformatie te kijken, betreft de herbestemming van bestaande gebouwen naar woningen. Onderzoek van het CBS wijst uit dat er in 2018 13.000 woningen zijn ontstaan door transformatie van bestaande gebouwen, zoals kantoren, scholen en winkels. De opgaande lijn sinds 2012 werd daarmee verder doorgezet (tabel 1):

Tabel 1 Woningen ontstaan door transformatie 2012-2018

Het zijn vooral kleinere woningen, met een gebruiksoppervlak tot 50 vierkante meter. Bewoners van de gecreëerde woningen zijn doorgaans jong en alleenstaand. Kantoren droegen in belangrijke mate bij aan de transformatie; de laatste jaren werd jaarlijks circa bruto 700.000 m2 (bruto) aan kantoorruimte uit de markt genomen.

Bij een woningbouwproductie die de afgelopen jaren rond de 50.000 à 60.000 woningen heeft geschommeld, betreft dit een substantiële bijdrage. Overigens zijn de regionale verschillen daarbij wel groot. In 2018 werden in Zeeland 160 woningen toegevoegd door transformatie, in Zuid-Holland 2.845. De samenstelling van de gebouwenvoorraad en de druk op woningmarkt zijn hierbij belangrijke verklarende variabelen. In steden als Amsterdam betekende de transformatie een stevige bijdrage aan de lokale ontwikkelproductie. Zo zijn in de hoofdstad in de periode 2012-2018 6.835 woningen ontstaan uit het verbouwen van onder andere kantoren en winkels. Ook in 2018 zijn in Amsterdam met 1.535 woningen de meeste transformaties gerealiseerd. Dit was 15 procent van het totaal aantal toegevoegde woningen in Amsterdam in dit jaar, iets boven het landelijk gemiddelde (14%) (bron: Nul20).

Beeld: Voormalig GAK gebouw Amsterdam, nu getransformeerd naar studio's. Deze transformatie naar woningen is uitgevoerd naar ontwerp van WDJArchitecten.

Transformatiemogelijkheden

Kijkend naar de toekomst kunnen we constateren dat er nog volop mogelijkheden zijn om op deze ingeslagen weg voort te gaan. Zo wijst een studie van PBL (2016) naar transformatiemogelijkheden in de bestaande stad uit: ‘Vooral in de regio’s Agglomeratie ’s-Gravenhage, Groot-Amsterdam en, in mindere mate, Groot-Rijnmond is er ook relatief veel potentie in leegstaande kantoren. Op basis van meer recente gegevens komt de Rabobank tot een vergelijkbaar ontwikkelingsperspectief. De bank becijfert het aanbod aan langdurig leegstaand kantorenaanbod op 3,2 miljoen m2. De gebieden waarin deze kantoren liggen, komen voor een belangrijk deel overeen met de krappe gedeelten op de woningmarkt. In heel Nederland kan er volgens de bank in totaal nog 2,1–2,5 miljoen m2 kantorenvastgoed naar woningen worden getransformeerd. Bij een gemiddelde grootte van 70 m2 kunnen zo rond 35.000 woningen worden gerealiseerd. Wanneer we kiezen voor meer compacte woningen tussen de 30 en 50 m2 – passend bij de snel groeiende woningvraag van een- en tweepersoonshuishoudens – dan loopt dit aantal uiteraard nog verder op.

Steden met een hoog potentieel om kantoren naar gebouwen met een woonfunctie te transformeren, liggen vooral in de Randstad, maar ook daarbuiten zijn kansrijke gebieden voor projectontwikkelaars te vinden.

De Rabobank ziet tevens goede kansen in de herontwikkeling van bestaand winkelvastgoed. Op de retailmarkt staat eveneens ruim 3 miljoen m2 ruimte leeg. Hiervan is 1 miljoen m2 potentieel transformeerbaar, aldus de onderzoekers van de Rabobank. Bij een gemiddelde grootte van 50-100 m2 biedt dit de mogelijkheid om 7.000 tot 14.000 nieuwe woningen te realiseren. Ook hiervoor geldt: het ontwikkelen van compactere woningen stuwt het aantal potentieel te realiseren woningen op.

In grote steden liggen de transformatiekansen buiten het centrum, en in andere steden juist in het centrum. Het zijn aantrekkelijke locaties, bijvoorbeeld in de aanloopstraten. Het wonen kan hier een uitstekende verbreding in de functiemix betekenen. Grote transformatiekansen ziet de Rabobank in (middel-)grote steden binnen en buiten de Randstad. De gemeente Rotterdam heeft bij uitstek de grootste transformatiepotentie.

Extra impuls

We verwachten dat de kansen voor transformatie de komende tijd groter zullen worden. Zo gaat een extra impuls op de transformatie van kantoren naar andere functies uit van de aanstaande wijzigingen in de bouwregelgeving. Zo moeten in 2023 kantoren van 100 m2 grootte of meer verplicht een energielabel C of beter hebben. Panden die hier niet aan voldoen mogen niet meer gebruikt worden. Dit zal dus grote impact hebben op de markt, schattingen (bron: Bouwkennis) tonen namelijk aan dat ongeveer de helft van alle kantoren nu nog niet aan deze eisen voldoet. Het gaat hier veelal om panden aan de onderkant van de markt. Door de verplichte ‘upgrade’ zal er meer druk komen te staan op het middensegment. Dit zal naar verwachting een extra impuls zijn voor eigenaren en beleggers om een keuze te maken en mogelijk eerder te kiezen voor transformatie. Het “nieuwe normaal” van na Corona zal leiden tot een ander ruimtegebruik in kantoren en wellicht tot verdere leegstand, waarmee nieuwe opties voor transformatie naar woningen ontstaan.

In het winkelvastgoed spelen vergelijkbare ontwikkelingen, waarbij in steeds meer steden een trend zichtbaar is van het compacter maken van de kernwinkelgebieden om de oplopende leegstand tegen te gaan. In de aanloopstraten ontstaat hierdoor ruimte voor aantrekkelijk wonen, vlakbij de binnenstad.

Een interessante derde optie bestaat uit het herverkavelen van bestaande woongebouwen. De grote bestaande woningvoorraad sluit niet aan op de toekomstige vraag. De noodzakelijke verduurzaming kan gekoppeld worden aan functionele aanpassingen van de voorraad door samenvoeging, splitsing en optopping. Samenwerking tussen marktpartijen en woningbouwcorporaties blijkt daarbij goed te werken: een combinatie van vernieuwing van bestaande woningen in het sociale segment en nieuwbouw voor middeldure huur.

Tenslotte is transformatie van bestaand gebied een belangrijke opgave. Er zijn in de randen van steden veel terreinen die herontwikkeld moeten worden: verouderde bedrijventerreinen, achtergebleven kassengebieden en boerderijen. Het gaat daar niet om de aantasting van groen, maar verbetering van het lokale milieu.

Tempo

Een belangrijk pluspunt dat de transformatie van bestaand vastgoed heeft, is de factor tijd. Herbestemmingsplannen kunnen, zeker wanneer gebruik wordt gemaakt van de zogenaamde ‘kruimel’-regelgeving, vrij snel door de gemeentelijke procedurepijplijn getrokken worden. De woningen die hiermee worden gecreëerd, komen daarmee veel sneller op de markt dan in het geval van grootschalige nieuwbouwplannen (binnen- dan wel buitenstedelijk). Een goed voorbeeld hiervan is de aanpak van twee leegstaande kantoortorens in het centrum van Voorburg, die door de goede samenwerking van gemeente en ontwikkelaar De Maese in twee jaar tijd tot een goedgekeurd bouwplan hebben geleid (en de toevoeging van ruim 100 woningen aan de krappe Haagse woningmarkt).

Veel expertise

Ons pleidooi is daarom: neem de kansen van renovatie en transformatie veel serieuzer. De afgelopen decennia heeft Nederland op dit vlak een indrukwekkende traditie opgebouwd. Het zou zonde zijn om de verworvenheden hiervan overboord te zetten, door een eenzijdige nadruk op de nieuwbouw van woningen – binnen de stad, dan wel daarbuiten. Er is veel expertise opgebouwd bij ontwikkelaars, bouwers en architecten. Het is zaak om deze knowhow actief aan te spreken. Hier ligt een belangrijke rol weggelegd voor overheden. Van het nationale niveau, bijvoorbeeld in de verdeling van gelden voor de nationale woningbouwimpuls van twee miljard euro, tot met de woonvisies die op regionaal en lokaal niveau momenteel tot stand komen. Het creatief hergebruiken van bestaand vastgoed verdient daarin een volwaardige plaats.

Video-fragment van Hans de Jonge over de woningbouwopgave